文 | 張輝

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全域旅游規劃的編制應從全域旅游發(fā)展的基本理念或模式的角度出發(fā)，來(lái)思考全域旅游規劃的重點(diǎn)和內容。

近一段時(shí)間，筆者參加了多個(gè)縣、市級全域旅游規劃評審，對規劃編制中存在的問(wèn)題深感不安。

目前，全域旅游實(shí)踐已經(jīng)在全國轟轟烈烈地開(kāi)展起來(lái)，并寫(xiě)入了今年的政府報告。編制全域旅游規劃成為指導地區旅游發(fā)展的一項基礎的、重要性工作。然而，由于缺乏全域旅游的理性的、科學(xué)的解釋?zhuān)�承擔不同地區全域旅游規劃編制單位對全域旅游規劃的編制目標、規劃的內容以及規劃的重點(diǎn)存在著(zhù)重大理解的不同。

這個(gè)問(wèn)題不解決，將會(huì )對全域旅游發(fā)展與實(shí)踐產(chǎn)生不利影響。

旅游總體規劃和全域旅游規劃是兩個(gè)不同層面的規劃。從規劃的法理來(lái)說(shuō)，編制旅游發(fā)展總體規劃是具有法律依據的�！堵糜畏ā芬幎ǎ簢鴦�(wù)院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣級人民政府，應當按照國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的要求，組織編制旅游發(fā)展規劃。對跨行政區域且適宜進(jìn)行整體利用的旅游資源進(jìn)行利用時(shí)，應當由上級人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統一的旅游發(fā)展規劃。

相對于旅游發(fā)展總體規劃，全域旅游規劃是依據國家旅游局的工作部署而形成的一種規劃，從法理上說(shuō)，它不是法律所規定的規劃，因此，由于缺乏法律規定，各個(gè)地區可以編制也可以不編制；從全域旅游核心問(wèn)題來(lái)說(shuō)，全域旅游是推動(dòng)區域內社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的一種理念或一種模式，這種理念和模式可以通過(guò)旅游總體規劃來(lái)體現，也就是說(shuō)，我們可以通過(guò)全域旅游發(fā)展理念來(lái)編制總體規劃，而不是編制所謂的全域旅游規劃，如果編制了全域旅游規劃，那么，這個(gè)規劃與總體規劃之間的關(guān)系是什么？一個(gè)地區是按照總體規劃指導地區旅游發(fā)展，還是按照全域旅游規劃來(lái)指導地區旅游發(fā)展呢？

就當前來(lái)說(shuō)，各地對編制全域旅游規劃已經(jīng)形成了現實(shí)，已經(jīng)成為了一種共識，糾正起來(lái)已經(jīng)不現實(shí)了。如果不能形成按照全域旅游理念統領(lǐng)的一個(gè)旅游總體規劃，而是總體旅游規劃與全域旅游規劃同時(shí)并存的兩個(gè)規劃，那么，我們就必須對旅游總體規劃和全域旅游規劃進(jìn)行合理的分工，這兩個(gè)規劃各自的重點(diǎn)是什么？規劃內容是什么？解決的重點(diǎn)問(wèn)題是什么？國家旅游主管部門(mén)必須有一個(gè)規劃指南，來(lái)指導這兩個(gè)規劃的編制工作。

由于沒(méi)有統一的認識，沒(méi)有統一的規劃指南，規劃的評定與評審就困難了，我們無(wú)法斷定什么樣的全域旅游規劃是一部好的旅游規劃。

在我國，旅游總體規劃編制已經(jīng)形成了固定模式，比較成熟。旅游總體規劃是解決一個(gè)地區旅游發(fā)展總體問(wèn)題的，旅游總體規劃的主要內容涉及資源分析與評價(jià)、市場(chǎng)分析、發(fā)展目標、總體戰略、空間布局、產(chǎn)品體系開(kāi)發(fā)、旅游設施配套、相關(guān)政策支撐和行動(dòng)計劃等內容。

相對于旅游總體規劃，全域旅游規劃還沒(méi)有形成固定的編制模式，就已經(jīng)編制完成的全域旅游規劃來(lái)說(shuō)，大多數的全域旅游規劃實(shí)際上是在總體規劃的編制內容上加了一些全域旅游的解釋?zhuān)�再加了一些全市�?chǎng)、全產(chǎn)品、全過(guò)程、全季節、全空間、全部門(mén)、全資源、全人員的內容，便是全域旅游規劃。這樣的全域旅游規劃與總體規劃有何區別呢？

如果要使全域旅游規劃成為一個(gè)科學(xué)的、又不同于旅游總體規劃的規劃，就必須確定全域旅游規劃的核心問(wèn)題以及規劃的內容。筆者認為：全域旅游規劃的編制應從全域旅游發(fā)展的基本理念或模式的角度出發(fā)，來(lái)思考全域旅游規劃的重點(diǎn)和內容。

如果說(shuō)，旅游總體規劃是從旅游部門(mén)管理來(lái)思考旅游發(fā)展的，全域旅游規劃就應該從全社會(huì )來(lái)思考旅游發(fā)展的；旅游總體規劃從旅游業(yè)角度來(lái)思考旅游發(fā)展，那么，全域旅游規劃就應從國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)來(lái)思考旅游發(fā)展；總體規劃從旅游者的基本滿(mǎn)足來(lái)思考旅游發(fā)展的，那么，全域旅游就應該從旅游者獲得的品質(zhì)角度來(lái)思考旅游發(fā)展的。

按照這種邏輯，全域旅游規劃的核心內容應該包括以下幾個(gè)內容：

 一、全域旅游規劃要分析區域內全域旅游發(fā)展的條件。

總體規劃編制是在對規劃范圍所擁有的旅游資源分析的基礎上，結合旅游需求的行為特征，來(lái)確定區域內旅游發(fā)展的目標、發(fā)展路徑、發(fā)展方式、空間布局、構建起旅游的產(chǎn)品體系和旅游服務(wù)體系；全域旅游規劃是要根據區域內社會(huì )經(jīng)濟結構、自然環(huán)境、社會(huì )環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，結合旅游需求的規模與經(jīng)濟能量，分析通過(guò)旅游這種消費方式，對區域內社會(huì )經(jīng)濟帶動(dòng)能力以及旅游的經(jīng)濟影響能力。如果一個(gè)地區的旅游經(jīng)濟幅射力無(wú)法支撐地區的社會(huì )經(jīng)濟的體量，那么，這個(gè)地區就不具有全域旅游發(fā)展的條件。如果說(shuō)旅游總體規劃是要解決能不能發(fā)展旅游的問(wèn)題，那么全域旅游是要解決旅游這種經(jīng)濟系統能不能成為地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。旅游總體規劃是旅游內生系統的規劃，全域旅游則是外生社會(huì )經(jīng)濟系統的規劃。

二、全域旅游規劃要研究旅游便利化體系的構建問(wèn)題。

總體規劃編制是依據地區旅游資源的性質(zhì)，規劃各個(gè)旅游要素的空間配置和行業(yè)配置，而全域旅游規劃是要研究這種空間配置和行業(yè)配置所形成的旅游便利化問(wèn)題。全域旅游一個(gè)重要特征是要提升旅游者的旅游品質(zhì)，而旅游品質(zhì)的一個(gè)重要表現形式是旅游便利化的實(shí)現。全域旅游規劃要依據區域內現有的資源、設施和服務(wù)，以旅游便利化為目標規劃出適應旅游需求的一個(gè)完整的旅游服務(wù)系統，以滿(mǎn)足旅游者對旅游品質(zhì)提升的需要。

例如一個(gè)以度假旅游為重心的旅游目的地的全域旅游規劃，你要深入研究度假旅游的便利化，你不僅要規劃度假區、旅游小鎮、自駕營(yíng)地、度假項目，旅游風(fēng)景道、你還要規劃車(chē)輛租賃系統、標識系統、旅游代理系統、旅游公共服務(wù)系統，要研究旅游者如何前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。所有這些不僅涉及到旅游硬件建設，還有服務(wù)與政策等軟件建設問(wèn)題。

三、全域旅游規劃要研究旅游空間形態(tài)的構建問(wèn)題。

以往的旅游總體規劃的空間布置是以傳統旅游資源為基礎的景區空間分布，我們之所以形成一個(gè)個(gè)功能區，是依據這個(gè)區的景區或景點(diǎn)資源的屬性。這種以景區為核心的旅游空間形態(tài)是適應觀(guān)光旅游要求的。進(jìn)入觀(guān)光旅游、度假旅游和休閑旅游發(fā)展階段，這種以景區為核心的空間已不適應旅游需求的變化，因此，全域旅游規劃要打破原有的旅游空間形態(tài)，通過(guò)全域旅游規劃要建立以適應旅游需求的新的空間形態(tài)，要構建起景區、度假區、休閑街區、旅游小鎮、露營(yíng)地、購物區、旅游綜合體、旅游風(fēng)景道、綠道等等點(diǎn)、線(xiàn)、面相結合的旅游空間系統。就現實(shí)來(lái)說(shuō)，在這些旅游空間形態(tài)中，除了景區有法律保證之外，其它旅游空間形態(tài)都是缺少法律制度的保證，因此，全域旅游規劃表面上是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，背后卻是一個(gè)制度調整及改革的問(wèn)題。

四、全域旅游規劃要研究旅游供應鏈的構建問(wèn)題。

在總體規劃中我們重點(diǎn)規劃的是資源如何轉化產(chǎn)品，全域旅游規劃重點(diǎn)是如何圍繞產(chǎn)品形成旅游供應鏈。我們知道，旅游產(chǎn)業(yè)鏈或者供應鏈與工業(yè)品的產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈是不同的。旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈是依據旅游需求形態(tài)形成的，有什么樣的旅游需求形態(tài)就會(huì )有與其相對應的旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈。你要發(fā)展觀(guān)光旅游，它是以旅行社企業(yè)為核心、景區企業(yè)和住宿企業(yè)為基礎而形成的產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈，但要發(fā)展度假旅游，這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈便就不相適應了，你要重新構建旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈，全域旅游規劃要依據旅游總體規劃要科學(xué)規劃適應于定位需要的旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應鏈。

五、全域旅游規劃要研究旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)附加值提升問(wèn)題。

旅游總體規劃的核心目標體現在旅游效益的增量上，主要表現在規劃期內的旅游人數、旅游收入、旅游就業(yè)人數等等這些旅游的經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的指標上，全域旅游作為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的一種新的發(fā)展方式，核心是要通過(guò)全域旅游的發(fā)展對整個(gè)區域內經(jīng)濟的發(fā)展以及社會(huì )的進(jìn)步的貢獻，主要表現在對整個(gè)區域內社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的帶動(dòng)作用，具體評價(jià)是旅游與區域社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)度、貢獻率以及與旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)附加值增長(cháng)率。這是全域旅游發(fā)展的重點(diǎn)，如果一個(gè)地區通過(guò)全域旅游實(shí)踐，不能提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的旅游關(guān)聯(lián)度，不能提升這些產(chǎn)業(yè)的旅游附加值，對一個(gè)地區的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率不高，全域旅游就不是這個(gè)地區一個(gè)好的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展方式，就會(huì )加大這個(gè)地區社會(huì )發(fā)展的機會(huì )成本。

六、全域旅游規劃要研究旅游社會(huì )管理體系的構建問(wèn)題。

在旅游總體規劃中，我們是以旅游的部門(mén)管理為核心形成的旅游行業(yè)發(fā)展規劃，面對于旅游的綜合性，跨部門(mén)以及跨行業(yè)的旅游需求，這種規劃的執行起來(lái)難度較大。全域旅游規劃的規劃要站在全社會(huì )管理的角度，而不是以旅游管理部門(mén)為主體來(lái)規劃旅游的制度設計的旅游管理的。例如，在旅游總體規劃中，我們很難涉及到與旅游相關(guān)部門(mén)的管理職能，如交通、工商、城建、公安，雖然這些部門(mén)的管理涉及到一個(gè)地區旅游問(wèn)題，但是由于部門(mén)管理的分割，協(xié)調起來(lái)非常困難。例如，主要旅游目的地的高速公路服務(wù)區，隨著(zhù)自駕車(chē)旅游的發(fā)展，服務(wù)重點(diǎn)已經(jīng)從為貨運車(chē)輛服務(wù)轉向為旅游者服務(wù)，我們理應隨著(zhù)這種服務(wù)對象的轉變形成一個(gè)所謂的“服務(wù)區革命”，將高速公路服務(wù)區變成一個(gè)具有旅游功能的休閑區、購物區，這種需要是現實(shí)的需要，但由于管理權限問(wèn)題，“服務(wù)區”革命一直沒(méi)有展開(kāi)，這就制約了自駕車(chē)旅游的品質(zhì)的提升。

筆者認為，以上六個(gè)問(wèn)題是全域旅游規劃編制中不可或缺的內容，一個(gè)科學(xué)并具操作性的全域旅游規劃，是與研判好這六個(gè)問(wèn)題分不開(kāi)的。

作者簡(jiǎn)介

張輝，北京交通大學(xué)教授，博士生導師、陜西省人民政府特聘教授、北京旅游學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)