“特色小鎮”或成破解城鄉二元結構的“秘鑰”

雖然改革開(kāi)放至今，我國的小城鎮建設取得了一定成就，但在發(fā)展中仍存在一些問(wèn)題。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰略和區域經(jīng)濟研究部研究員劉云中在接受《中國發(fā)展觀(guān)察》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，我國的區域差異很大，東部比較發(fā)達地區和西部欠發(fā)達地區的小城鎮建設所面臨的問(wèn)題有所不同，但總體看來(lái)，主要面臨三個(gè)方面的問(wèn)題。一是經(jīng)濟活力不強，難以提供充足的、體面的就業(yè)崗位。小城鎮在空間上是連接城市和鄉村的重要紐帶，是農村人口本地城鎮化的重要場(chǎng)所，應該提供大量的非農就業(yè)崗位，但現實(shí)情況是很多小城鎮尤其是中西部的小城鎮缺乏有競爭力的產(chǎn)業(yè)，就業(yè)的穩定性較差，勞動(dòng)報酬偏低。二是小城鎮的基礎設施和公共服務(wù)較為欠缺。目前小城鎮的道路、電力等基礎設施已有很大改善，但是垃圾處理、污水處理等設施還非常欠缺。而且，小城鎮的學(xué)校、醫療衛生、文化、體育等公共設施水平較低，尤其是醫療衛生和文化設施很欠缺，不能滿(mǎn)足大量人口本地城鎮化的需求。三是縣以下的鎮（鄉）財政實(shí)力弱，缺乏穩定的財政收入來(lái)源。鎮（鄉）級財政的稅收收入劃分并沒(méi)有統一的標準，各地的差異很大，由于大部分小城鎮缺乏有實(shí)力的企業(yè)，本級財政集聚財力的能力較弱，很多情況下都要依賴(lài)轉移支付，嚴重影響了小城鎮的基礎設施建設和提供公共服務(wù)的能力。

“我國的小城鎮發(fā)展模式確實(shí)存在一些問(wèn)題，小城鎮在建設上缺乏財力、在發(fā)展上缺乏活力、在經(jīng)濟上缺乏實(shí)力、在形象上缺乏魅力。”國家發(fā)展和改革委員會(huì )國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所綜合研究室主任賈若祥在接受采訪(fǎng)時(shí)表示。他解釋?zhuān)?我國小城鎮大都規模較小，集聚產(chǎn)業(yè)的能力較弱，尤其是稅源性項目少、規模小，致使財力短缺成為我國大部分小城鎮發(fā)展中面臨的普遍問(wèn)題。財力短缺致使小城鎮的財力主要用于財政剛性支出，能夠拿出來(lái)用于發(fā)展的財力十分有限。同時(shí)，小城鎮發(fā)展自身可以做主的政策工具、資金支持十分有限，而且發(fā)展空間相對狹小，小城鎮發(fā)展中可借力、借勢的余地不大，小城鎮很難成為戰略投資者關(guān)注的重點(diǎn)，致使小城鎮發(fā)展的活力不足，外部要素參與小城鎮發(fā)展的動(dòng)力不足。此外，我國大部分的小城鎮經(jīng)濟基礎較差，普遍存在產(chǎn)業(yè)規模小，實(shí)力弱，抵御市場(chǎng)風(fēng)險的能力弱，缺乏較大規模的產(chǎn)業(yè)支撐，在市場(chǎng)競爭中缺乏核心競爭力。小城鎮大部分是由鄉轉變而來(lái)，普遍是依托主要的村莊而建立，基礎設施建設比較滯后，美化、亮化、綠化、特色化不足，有的甚至在垃圾收集轉運、污水處理、道路交通等方面還存在很大缺陷，致使小城鎮缺乏集聚人口和產(chǎn)業(yè)的魅力。

目前，我國新型城鎮化的要求就是促進(jìn)大中城市與小城鎮的協(xié)調發(fā)展。而發(fā)展“特色小鎮”正是探索科學(xué)推動(dòng)小城鎮發(fā)展的方法之一。談及“特色小鎮”的內涵，兩位專(zhuān)家都表示，特色小鎮是指與其他小鎮相比能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，在城鎮建設和發(fā)展的某些領(lǐng)域能夠體現人無(wú)我有、人有我強；要體現因地制宜，結合地方特點(diǎn)，發(fā)揮地域優(yōu)勢，在此基礎上找到有生命力、有市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)，在城鎮基礎設施和建筑風(fēng)貌方面與當地的自然地理條件相匹配，充分體現當地的風(fēng)俗特點(diǎn)。

賈若祥強調，“特色小鎮”是我國新型城鎮化建設的有機組成部分，也是我國推進(jìn)大中小城鎮協(xié)調發(fā)展的有機組成部分。在推進(jìn)新型城鎮化進(jìn)程中，不能僅僅關(guān)注大中城市或城市群的發(fā)展，還要關(guān)注小城鎮的發(fā)展，形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的良好格局。

劉云中也表示，建設特色小鎮是實(shí)現新型城鎮化的重要方式。他進(jìn)一步闡述，中國的新型城鎮化就是要堅持以人為本，要能夠傳承中華文明，建設特色小鎮就是要激活、釋放小城鎮的活力，為大量農村人口城鎮化提供體面的工作機會(huì )；同時(shí)我們在現實(shí)中也看到，大量有特色的傳統村落、集鎮都需要保護或者需要實(shí)行保護性開(kāi)發(fā)利用，建設特色小鎮也是留住鄉愁、留住傳統文化、傳承中華文明的重要路子；建設特色小鎮是完善推動(dòng)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的內容，國家的新型城鎮化建設需要較為完整的城鎮體系，其中，小城鎮的建設是不可或缺的部分，只有把小城鎮建設好了，才能更有效地吸納人口、緩解人口資源環(huán)境方面的矛盾，實(shí)現新型城鎮化。

“特色小鎮”發(fā)展模式也面臨“小問(wèn)題”

今年2月25日，在國家發(fā)展和改革委員會(huì )舉行的新聞發(fā)布會(huì )上，來(lái)自國家發(fā)改委和浙江、貴州兩省的相關(guān)干部著(zhù)重圍繞浙江杭州云棲小鎮、貴州安順西秀區舊州鎮介紹了新型城鎮化和特色小鎮建設的有關(guān)情況�？梢钥闯�，從“特色小鎮”一詞首次提出至今，特色小鎮的發(fā)展確實(shí)取得了不少成績(jì)。但在遍地開(kāi)花的特色城鎮建設中，也存在一些問(wèn)題。賈若祥直言，在可選余地十分有限的情況下，部分小城鎮建設往往本著(zhù)“撿到籃子就是菜”的想法，很難對城鎮發(fā)展進(jìn)行長(cháng)遠的謀劃，甚至缺乏必要的規劃，造成為了“特色”而“特色”，甚至還存在填湖、削山、砍樹(shù)等破壞生態(tài)的現象。

如何找準自身的定位，避免“千鎮一面”、唱“空城計”，成為地方政府不得不面對的問(wèn)題。賈若祥給出三點(diǎn)建議：一是要突出特色，以特興城。小城鎮的規劃和建設，一定要發(fā)揮小城鎮的比較優(yōu)勢，比較優(yōu)勢就是小城鎮的最大特色，要通過(guò)充分發(fā)揮小城鎮的特色和長(cháng)處，促進(jìn)小城鎮做精、做專(zhuān)、做強。二是要以大帶小，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。小城鎮發(fā)展要和毗鄰的中大城市聯(lián)動(dòng)起來(lái)，根據自身優(yōu)勢積極承接毗鄰中大城市需要向外疏解的功能，通過(guò)借大城市的力和勢，促進(jìn)小城鎮加快發(fā)展。三是要科學(xué)規劃，務(wù)實(shí)推進(jìn)。小城鎮的建設要建立在科學(xué)規劃基礎上，要根據小城鎮的資源環(huán)境承載力和未來(lái)發(fā)展潛力，合理規劃小城鎮的經(jīng)濟規模、人口規模、用地規模，不能貪大求洋，更不能冒進(jìn)。

“特色小鎮的建設目前還在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，應該首先選擇具備基本條件的小鎮著(zhù)力建設”。劉云中建議，除了要找有一定的產(chǎn)業(yè)特色、與中心城市聯(lián)系較為方便的小鎮，又如有較為悠久歷史傳承、民族特點(diǎn)或者有較為突出的自然地理特征的小鎮，還要根據這些小鎮的特色進(jìn)行規劃與建設，成熟一批，建設一批，不能著(zhù)急趕進(jìn)度。只有充分發(fā)揮出這些小鎮本來(lái)具有的特色，同時(shí)借鑒一些共性的、普遍適用的技術(shù)尤其是建筑節能、垃圾固廢處理技術(shù)，才能夠避免那些重復的、“千城一面”的建設。

劉云中還強調，特色小鎮的施工建設只是開(kāi)頭的一小步，后期的管理、維護和運營(yíng)是重頭戲，不能相互割裂，造成資源浪費，要使特色小鎮建立在可持續發(fā)展的基礎上。

而在面對“融資難”的問(wèn)題上，現有的一些成功案例告訴我們，地方政府如何調動(dòng)企業(yè)的積極性，推進(jìn)公私合營(yíng)（PPP）模式成為重要突破口。“特色小鎮的建設需要投入大量資金，尤其一些基礎性投資，回收周期長(cháng)，面臨資金約束，需要政府、企業(yè)和居民的共同努力。”劉云中說(shuō)。從鼓勵企業(yè)積極性的角度，他認為，地方政府可以從三方面入手：首先可以對特色小鎮的建設內容進(jìn)行分類(lèi)，對于成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業(yè)資金的進(jìn)入；第二，在較高的行政層級上，例如省一級或者地級市層面，將一定數目的特色小鎮建設集中打包，通過(guò)采取發(fā)行地方政府債券等方式吸引民間資金進(jìn)入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓勵有實(shí)力的企業(yè)整體進(jìn)入，承建和運營(yíng)特色小鎮。PPP模式也是企業(yè)和政府合作來(lái)建設特色小鎮的一種方式，尤其是在有較為明確收益的特色小鎮建設項目中，可以采取PPP模式，減輕政府資金投入的壓力。當然，在這一過(guò)程中，無(wú)論是政府還是企業(yè)都應該具有契約精神，信守合同的約定。

除對小城鎮進(jìn)行合理規劃，還要厘清政府和市場(chǎng)的責任，對于能夠發(fā)揮市場(chǎng)作用的，消除各種障礙，為發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用創(chuàng )造條件。賈若祥指出，要推進(jìn)權力清單、責任清單和負面清單的管理模式，加強事中和事后監管。對于競爭性領(lǐng)域，政府更多地是創(chuàng )造公平競爭的環(huán)境并加強市場(chǎng)監管，通過(guò)負面清單管理的模式，放開(kāi)社會(huì )資本進(jìn)入門(mén)檻，激發(fā)小城鎮建設活力。另外，小城鎮在我國新型城鎮化建設中是一個(gè)薄弱環(huán)節，僅僅靠小城鎮自身發(fā)展十分困難，需要上級政府給予一定的政策扶持和幫助，尤其是在資金、土地、基礎設施建設等領(lǐng)域，需要特殊的扶持政策。

“特色小鎮”建設尚存進(jìn)步空間

追溯“特色小鎮”的前身，劉云中告訴記者，在一定程度上，特色小鎮建設是20世紀80年代開(kāi)始的“一村一品”“一鎮一品”的延續，與現在有所不同的是，當時(shí)的情形比較側重于產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品特色。從過(guò)往的經(jīng)驗看，這種突出產(chǎn)業(yè)特色的做法增強了村鎮的經(jīng)濟實(shí)力，而且這種方式從珠三角、長(cháng)三角逐步擴展到中西部地區，取得了成效。而當前建設特色小鎮，則是對原有的模式有所拓展，產(chǎn)業(yè)特色不再僅僅是制造業(yè)和貿易產(chǎn)品，還要突出服務(wù)業(yè)，例如商業(yè)貿易、休閑旅游、創(chuàng )業(yè)創(chuàng )意等；還要進(jìn)一步從產(chǎn)業(yè)特色向生活宜居、環(huán)境保護、歷史文化傳承等方面突破和拓展。

“從‘特色小鎮’的成功案例中，我們還可以總結出四點(diǎn)值得借鑒的理念。”賈若祥說(shuō)，一是政府引導，企業(yè)主導。特色小城鎮建設，政府要在規劃編制、宣傳推介等方面發(fā)揮積極作用，鼓勵和支持企業(yè)參與小城鎮建設和發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使一些區位條件好、發(fā)展潛力大、資源環(huán)境承載力高的小城鎮得到更好更快發(fā)展。二是借助互聯(lián)網(wǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。很多小城鎮有自己特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，而且品質(zhì)很好，但是量不大，借助互聯(lián)網(wǎng)，可以促進(jìn)農業(yè)、加工、銷(xiāo)售、貿易、售后等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)小城鎮做得更專(zhuān)、更精、更強。三是保護生態(tài)，促進(jìn)綠色發(fā)展。青山綠水已經(jīng)成為寶貴的資源，借助互聯(lián)網(wǎng)等現代科技手段，生態(tài)優(yōu)勢也能轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。休閑旅游、特色農產(chǎn)、傳統文化等在小城鎮經(jīng)濟發(fā)展中起著(zhù)越來(lái)越大的作用，而保護好生態(tài)，可以進(jìn)一步放大小鎮在上述領(lǐng)域的發(fā)展潛力。四是注重引入戰略投資者，吸引多元主體參與小鎮建設和發(fā)展。目前，特色突出、發(fā)展潛力大的特色小鎮越來(lái)越受到戰略投資者的青睞。戰略投資者對小鎮進(jìn)行統籌規劃和建設，可以有效防止小鎮建設過(guò)程中的碎片化，因此，要盡可能地吸引戰略投資者對小鎮進(jìn)行統一規劃和開(kāi)發(fā)。同時(shí)也積極吸引多元主體參與小鎮建設，發(fā)揮多元主體參與小鎮建設的積極性。

而在具體的規劃設計方面，劉云中還特別強調，一定要注意借鑒我國的傳統建筑手法和規劃理念，體現我國不同歷史時(shí)期、不同地域特色、不同民族的建筑特點(diǎn)，盡量多地采用當地的建筑形式，不要搞大拆大建，盡量尊重原來(lái)居民的意愿，做到人與自然、人與歷史的和諧與融合。（記者 姜巍 張菀航）

來(lái)源：中國發(fā)展觀(guān)察雜志