推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革要謹防“新瓶裝舊酒”

當前，中國農業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過(guò)去的總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，而供給側的體制機制障礙則是形成這種結構性矛盾的根本原因。正因如此，2015年12月召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議明確指出，要“著(zhù)力加強農業(yè)供給側結構性改革，提高農業(yè)供給體系質(zhì)量和效率”；隨后，2016年中央一號文件進(jìn)一步強調要“推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式”；2017年中央一號文件又把深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革作為當前農業(yè)農村工作的主線(xiàn)，并從國家層面進(jìn)行了頂層設計，明確了改革的主要目標、主攻方向、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施。

農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎性產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，也是當前深化供給側結構性改革的重要領(lǐng)域。農業(yè)供給側結構性改革是農業(yè)領(lǐng)域的供給側改革和結構性改革的有機整合，它并非單純是農產(chǎn)品生產(chǎn)結構的調整問(wèn)題，更涉及到農業(yè)供給體系和結構的優(yōu)化、農業(yè)生產(chǎn)方式的轉變、農業(yè)供給質(zhì)量和效率的提高、農民收入的增加以及農業(yè)競爭力和可持續發(fā)展能力的增強，其核心是在確保國家糧食安全、確保農民增收、確保農村穩定的基礎上，從生產(chǎn)端、供給側入手，全面深化體制改革和機制創(chuàng )新，優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，提高農業(yè)供給質(zhì)量和效率，保障農產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農業(yè)結構優(yōu)化和提質(zhì)增效，最終實(shí)現農業(yè)的轉型升級和現代化。深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，一定要樹(shù)立大農業(yè)的理念，立足生產(chǎn)端和供給側，把著(zhù)力點(diǎn)放在全面深化體制改革和機制創(chuàng )新上。要通過(guò)深化供給側結構性改革，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展“由過(guò)度依賴(lài)資源消耗、主要滿(mǎn)足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續、更加注重滿(mǎn)足質(zhì)的需求轉變”。

扎實(shí)有效推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，必須消除一些思想上的認識誤區。

一是要堅守耕地紅線(xiàn)，確保糧食生產(chǎn)能力不降低，絕不能借“增收”“增效”“改革”之名，把耕地改少了、把糧食產(chǎn)量改下去了。

二是要科學(xué)把握農業(yè)供給側結構性改革的內涵，防止出現概念泛化和濫用的傾向。在改革方案設計中，不能把農業(yè)改革甚至農村改革都標榜為農業(yè)供給側結構性改革，這樣容易誤導農業(yè)供給側結構性改革的主攻方向，使改革難以達到預期的效果。

三是要謹防“新瓶裝舊酒”，把單純的農業(yè)結構性調整當成是農業(yè)供給側結構性改革。當前，各級政府部門(mén)推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革的熱情很高，但有不少地方把著(zhù)力點(diǎn)放在單純的農產(chǎn)品結構調整上，而忽視農業(yè)供給側的體制改革和機制創(chuàng )新，忽視農業(yè)生產(chǎn)方式轉變和提質(zhì)增效，最終使農業(yè)供給側結構性改革淪為了單純的結構性調整。

四是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止出現政府過(guò)度干預甚至取代市場(chǎng)的傾向。深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，既要更好發(fā)揮政府的作用，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要依靠統籌協(xié)調、綜合配套的供給側改革，全面激活主體、要素和市場(chǎng)，激發(fā)農業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，而不能脫離農民的意愿，忽視市場(chǎng)主體的作用，實(shí)行大包大攬，用政府取代市場(chǎng)，從而扭曲市場(chǎng)的資源配置。

多層面協(xié)調推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，提高各項改革措施的精準性、有效性和持續性

農業(yè)供給側結構性改革，主要是為了破解深層次的結構性矛盾而從生產(chǎn)端和供給側展開(kāi)的綜合配套改革。這些深層次的結構性矛盾，不僅表現在農產(chǎn)品供求結構失衡、農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度低、基礎設施和技術(shù)裝備落后等方面，而且體現在農業(yè)發(fā)展方式粗放、國際競爭力不強、農產(chǎn)品質(zhì)量和安全問(wèn)題凸顯上。要從根本上破解這些結構性矛盾，就必須從生產(chǎn)端、供給側入手，以提高農業(yè)供給質(zhì)量和效率為主攻方向。從策略上看，推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，需要從產(chǎn)業(yè)層面、要素層面和制度層面展開(kāi)，實(shí)行多層面協(xié)調推進(jìn)的結構性改革，切實(shí)提高各項改革措施的精準性、有效性和持續性。

在產(chǎn)業(yè)層面，要著(zhù)力通過(guò)激活主體、完善產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)縱橫向的多層次產(chǎn)業(yè)融合，不斷優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)體系。

一是要尊重農民的意愿，充分發(fā)揮農民的創(chuàng )造性和主體作用，鼓勵和引導億萬(wàn)農民投身到農業(yè)農村改革實(shí)踐和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)中來(lái)，讓農民更多地分享改革的紅利。

二是要培育壯大家庭農場(chǎng)、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，并采取股份合作、土地托管、代耕代種等多種方式，因地制宜發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)，以從根本上改變長(cháng)期制約農業(yè)發(fā)展的小規模分散經(jīng)營(yíng)和小農生產(chǎn)方式。

三是充分挖掘和拓展農業(yè)的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、生活功能、休閑功能、景觀(guān)功能、示范功能、文化傳承功能等，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)、休閑農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)等，推動(dòng)農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的多維延伸，提高農業(yè)的價(jià)值和綜合效益。

四是圍繞市場(chǎng)的需求，按照前后兩端延伸的思路打造農業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，構建貫穿于農業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程、全方位的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)體系，實(shí)現農業(yè)的縱向融合和一體化。五是促進(jìn)農業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)尤其是文化旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合，大力發(fā)展農產(chǎn)品加工、農業(yè)文化、農業(yè)旅游、農業(yè)電商、“農業(yè)+康養”等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現農業(yè)的橫向融合和一體化。

在要素層面，要通過(guò)深化改革，激活勞動(dòng)力、土地、資本、科技創(chuàng )新等要素，優(yōu)化資源配置，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。

一是激活勞動(dòng)力。要著(zhù)力加強農民素質(zhì)和技能培訓，搞好現代青年農（林）場(chǎng)主培育和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人輪訓工作，大力倡導和推廣農業(yè)工匠精神，鼓勵農民和回鄉下鄉人員采取多種方式開(kāi)展農業(yè)規�；�經(jīng)營(yíng)，激發(fā)多元化主體參與農業(yè)現代化建設的活力。

二是激活土地。土地是農民的“命根子”，也是農民最大的財富。要加快農村承包地確權登記頒證，認真落實(shí)和完善農村土地“三權分置”辦法，積極開(kāi)展土地承包權有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款和入股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)，大膽探索擔保抵押、土地入股、土地托管、代耕代種、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等多形式放活土地經(jīng)營(yíng)權的有效途徑，為現代農業(yè)發(fā)展激發(fā)新的活力。

三是激活資本。重點(diǎn)是整合政府各種涉農資金，實(shí)行“大專(zhuān)項＋任務(wù)清單”管理方式，采取PPP、以獎代補、貼息、信貸擔保、風(fēng)險補償基金、農業(yè)發(fā)展投資基金、政府債券、特許經(jīng)營(yíng)等多種途徑，撬動(dòng)社會(huì )資本廣泛參與農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和現代化建設，引導城市工商資本到農村投資發(fā)展規�；�的現代高效農業(yè)。

四是激活科技創(chuàng )新。要進(jìn)一步加大農業(yè)科技資金投入，整合各方面科技創(chuàng )新資源，完善國家農業(yè)科技創(chuàng )新體系、現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和農業(yè)科技推廣服務(wù)體系，鼓勵工商資本、民間機構和農業(yè)企業(yè)加強農業(yè)科技研發(fā)，依靠科技創(chuàng )新激發(fā)農業(yè)發(fā)展新活力，形成科技創(chuàng )新驅動(dòng)和引領(lǐng)現代農業(yè)發(fā)展的新格局。

在制度層面，要圍繞改革的目標和任務(wù)，采取綜合配套、協(xié)調推進(jìn)的方式，構建有效的制度供給體系�？傮w上講，農業(yè)供給側結構性改革涉及諸多層面和不同要素，需要各項改革措施的綜合配套和協(xié)調推進(jìn)。除激活要素、深化要素體制改革和完善農業(yè)補貼支持政策外，還應協(xié)調推進(jìn)多方面的改革。

一是完善農產(chǎn)品價(jià)格形成機制。要進(jìn)一步完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策，推進(jìn)玉米市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補分離改革，調整大豆和新疆棉花目標價(jià)格政策，全面深化農產(chǎn)品價(jià)格形成機制市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮價(jià)格對大宗農產(chǎn)品供求關(guān)系的調節作用。

二是推進(jìn)農產(chǎn)品收儲制度改革。要逐步分離商業(yè)儲備與政策性?xún)�備，科學(xué)確定糧食等重要農產(chǎn)品國家儲備規模，進(jìn)一步優(yōu)化糧食儲備結構，積極探索民營(yíng)企業(yè)參與糧食政策性收儲和地方儲備，支持家庭農場(chǎng)、農民合作社科學(xué)儲糧，真正做到“藏糧于民”，推動(dòng)糧食儲備市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體多元化。

三是完善農業(yè)生態(tài)補償機制。繼續實(shí)施退耕還林還草、退牧還草工程，進(jìn)一步完善草原生態(tài)保護補助獎勵和林業(yè)補貼政策，在對農業(yè)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)核算的基礎上，積極探索農業(yè)生態(tài)補償制度，對糧食種植按畝給予相應的生態(tài)補償。

四是健全農業(yè)保險制度。要進(jìn)一步擴大農業(yè)保險覆蓋面，逐步建立口糧作物的農業(yè)保險全覆蓋制度，并不斷創(chuàng )新農業(yè)保險新產(chǎn)品，提高農業(yè)保險保障水平，為現代農業(yè)發(fā)展構筑一道牢固的“防洪壩”。

圍繞“降本、提質(zhì)、增效”實(shí)行組合式支持政策

降成本、提質(zhì)量、增效益是農業(yè)供給側結構性改革的重要任務(wù)。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，必須圍繞“降本、提質(zhì)、增效”這一核心任務(wù)，實(shí)行組合式的支持政策。

首先，保障國家糧食安全絕不能放松。當前，中國農產(chǎn)品出現了供過(guò)于求與生產(chǎn)不足并存的矛盾，其中，玉米、棉花等庫存過(guò)高，大豆和食糖等進(jìn)口依賴(lài)程度較大。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，必須圍繞市場(chǎng)需求優(yōu)化農產(chǎn)品供給結構，減少無(wú)效、低效供給，擴大有效和中高端供給。但是，中國人多地少，糧食需求量很大，確保國家糧食安全不僅是重大的國家戰略，也是一項基本國策。因此，推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，必須以保障國家糧食安全為前提，在確保糧食生產(chǎn)能力不降低的條件下，優(yōu)化農產(chǎn)品結構，提高農業(yè)供給質(zhì)量。要科學(xué)合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產(chǎn)功能區，保護和優(yōu)化糧食產(chǎn)能，穩定水稻、小麥生產(chǎn)，調減“鐮刀彎”地區籽粒玉米，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。同時(shí)，要加大對糧食主產(chǎn)區的支持力度，完善糧食主產(chǎn)區利益補償機制，穩定產(chǎn)糧大縣獎勵政策，確保主產(chǎn)區農民在為國家糧食安全做出貢獻的同時(shí)能夠獲得穩定合理的收益。

其次，進(jìn)一步完善農業(yè)補貼支持政策。近年來(lái)，中國對農業(yè)的“黃箱補貼”逐步逼近農業(yè)產(chǎn)值的8.5%，這是中國加入WTO的承諾上限。為此，要進(jìn)一步完善農業(yè)補貼政策，調整農業(yè)補貼方式，增強補貼的指向性和精準性，重點(diǎn)是加強對糧食主產(chǎn)區、糧食適度規模經(jīng)營(yíng)、耕地地力保護、綠色生態(tài)農業(yè)、農民收入等的補貼力度，切實(shí)提高農業(yè)補貼的效能，促進(jìn)農業(yè)補貼由“黃箱補貼”轉變?yōu)?ldquo;綠箱補貼”，由價(jià)格補貼轉變?yōu)槭杖胙a貼，由刺激生產(chǎn)轉變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，要加大各級政府對農業(yè)尤其是對農業(yè)科技研發(fā)、科技推廣、農田基本建設、農業(yè)基礎設施和公共服務(wù)等的投入力度，將農業(yè)科技服務(wù)等納入政府購買(mǎi)公益性服務(wù)的范圍。此外，要盡快制定“大專(zhuān)項＋任務(wù)清單”實(shí)施方案，明確約束性和非約束性任務(wù)清單，以引導和規范地方對涉農資金的整合和統籌使用。

最后，為農業(yè)綠色轉型提供政策支持。長(cháng)期以來(lái)，中國化肥、農藥等農業(yè)化學(xué)品的使用處于較為過(guò)量的狀況。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，必須堅持農業(yè)發(fā)展的綠色化方向，從根本上改變過(guò)去那種主要依靠化學(xué)農業(yè)支撐產(chǎn)量增長(cháng)的農業(yè)發(fā)展模式，構建一個(gè)以有機、生態(tài)和綠色農業(yè)為支撐，追求質(zhì)量和效率的新型農業(yè)發(fā)展模式。為此，需要加大農業(yè)面源污染治理力度，分階段、分品種、分區域推進(jìn)化肥、農藥使用從零增長(cháng)逐步向減量使用轉變。同時(shí)，要大力推廣精準施肥技術(shù)和高效施肥施藥機械，推廣高效、低毒、低殘留農藥，不斷提高化肥和農藥使用效率，從源頭上減少化肥和農藥施用對環(huán)境的污染。此外，還要建立并完善全國性的農產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺，保障農產(chǎn)品和食品安全；大力提倡和推廣有機肥替代化肥，并在財政貼息、獎補、減免稅、加速折舊等方面給予政策支持。