摘 要

與世界休閑農業(yè)發(fā)展規律相似，人均GDP邁過(guò)8000美元后，我國休閑農業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段。但是，受農地制度等諸多因素影響，我國休閑農業(yè)面臨著(zhù)產(chǎn)權不穩定、經(jīng)營(yíng)普遍虧損和碰觸耕地紅線(xiàn)等重大問(wèn)題，亟待根據休閑農業(yè)發(fā)展特征，劃定休閑農業(yè)區域，改革休閑農業(yè)用地制度，制定休閑農業(yè)建設標準，確保休閑農業(yè)健康發(fā)展。

一、引言

休閑是美好生活最重要的組成部分，不同學(xué)科的學(xué)者對休閑有不同的認識和定義。從與休閑相對應的工作角度，休閑是不以工資為目的的時(shí)間利用，是人力資本積累的一種形態(tài)以及人們生活滿(mǎn)意度和幸福感提高的重要維度。技術(shù)進(jìn)步和制度變遷，使人從繁重的體力勞動(dòng)中解放出來(lái)，休閑觀(guān)作為人的生活價(jià)值觀(guān)，已影響到一個(gè)國家的經(jīng)濟形態(tài)。一般的看法是，人均GDP超過(guò)5000美元后就進(jìn)入一個(gè)旅游休閑時(shí)代。但從發(fā)達國家或地區休閑農業(yè)發(fā)展的歷程看，人均GDP達到8000美元后，休閑農業(yè)才進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的“休閑拐點(diǎn)”：城市居民對于鄉村自然景觀(guān)的需求增長(cháng)，誘致農業(yè)多功能的開(kāi)發(fā)利用。

全球范圍看，意大利在1865年成立了世界上最早的農業(yè)與旅游專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )“農業(yè)與旅游全國協(xié)會(huì )”，介紹城市居民到農村去體驗農業(yè)趣味，與農民同吃住，這是休閑農業(yè)的萌芽。隨著(zhù)資本主義經(jīng)濟的發(fā)展，休閑農業(yè)隨之興起。以農業(yè)生產(chǎn)最為基本的要素土地的豐裕程度為標準劃分，發(fā)達國家或地區現代農業(yè)發(fā)展類(lèi)型主要有以日本、韓國、我國臺灣等土地資源短缺型和以歐美、澳大利亞等土地資源豐富型為代表的兩類(lèi)。不管哪種類(lèi)型，隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化、信息化和農業(yè)現代化的推進(jìn)，農業(yè)生產(chǎn)成本上升，政府都積極制定政策引導發(fā)展休閑農業(yè)等鄉村新業(yè)態(tài)，以此促進(jìn)農民增收、農村經(jīng)濟繁榮和農村生態(tài)環(huán)境改善。

我國是一個(gè)人多地少的資源短缺型國家，大國小農的基本國情，城鄉分割的二元經(jīng)濟制度等系列因素限制了農業(yè)競爭力的提高和農民收入增長(cháng)潛力，發(fā)展休閑農業(yè)與鄉村旅游，是我國都市郊區、特色產(chǎn)品地區、農業(yè)自然資源豐富和農耕文化多樣化地區拓展農業(yè)功能，實(shí)現城鄉融合發(fā)展的重大舉措。休閑農業(yè)是以農業(yè)生產(chǎn)、農村風(fēng)貌、農家生活、鄉村文化為基礎，開(kāi)發(fā)農業(yè)與農村多種功能，提供休閑觀(guān)光、農事參與和農家體驗等服務(wù)的新型農業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，分為農家樂(lè )、休閑農園、休閑農莊和休閑鄉村4種。近年來(lái)，在市場(chǎng)拉動(dòng)、政策推動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)動(dòng)下，我國休閑農業(yè)產(chǎn)業(yè)規模迅速擴大，已成為農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)興旺的重要載體。但是，我國休閑農業(yè)面臨著(zhù)產(chǎn)權不穩定、建設不規范、經(jīng)營(yíng)普遍虧損和碰觸耕地紅線(xiàn)等重大問(wèn)題，制約著(zhù)休閑農業(yè)的健康發(fā)展，因此需要系統梳理發(fā)展現狀、存在的問(wèn)題并提出有針對性的政策建議。

二、我國休閑農業(yè)發(fā)展歷程

改革開(kāi)放后，伴隨中國經(jīng)濟成長(cháng)，我國休閑農業(yè)發(fā)展大致可分為以下幾個(gè)階段：

（一）1978年～1997年緩慢發(fā)展階段

改革開(kāi)放初，中國經(jīng)濟開(kāi)始恢復和快速發(fā)展，靠近城市和景區的農民，自發(fā)舉辦西瓜節、荔枝節、桃花節等節慶活動(dòng)，吸引城市居民去品嘗、觀(guān)光旅游，這是中國休閑農業(yè)的萌芽。隨著(zhù)城鄉經(jīng)濟發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)達地區、特色農產(chǎn)品地區，出現了以農業(yè)生產(chǎn)和觀(guān)光旅游相結合的新農村，如江蘇的華西村、浙江上虞的蓋北葡萄休閑觀(guān)光園。1987年，一些從事鄉村農家旅游發(fā)展和農村居民出游活動(dòng)的社會(huì )人士在北京成立了“中國農民旅游協(xié)會(huì )”。1989年，“中國農民旅游協(xié)會(huì )”更名為“中國鄉村旅游協(xié)會(huì )”，標志著(zhù)全社會(huì )開(kāi)始關(guān)注鄉村旅游。20世紀90年代初，以華西村建立農民旅行社為標志，農業(yè)旅游市場(chǎng)開(kāi)始形成，一些村鎮開(kāi)始興辦旅游企事業(yè)，有計劃地開(kāi)發(fā)農業(yè)旅游資源。1995年5月，我國實(shí)施雙休日制度，居民休閑需求獲得了釋放機會(huì )，休閑農業(yè)和鄉村旅游正式進(jìn)入政策制定者的視野。

（二）1998～2005年初步發(fā)展階段 

隨著(zhù)人民生活水平從溫飽走向小康，休閑旅游需求增加，旅游交通體系不斷完善，政府也不斷出臺扶持休閑農業(yè)與鄉村旅游的政策。1998年，原國家旅游局推出“華夏城鄉游”，提出“吃農家飯，住農家院，做農家活，看農家景，享農家樂(lè )”的口號；1999年推出“生態(tài)旅游年”活動(dòng)；2001年出臺了《農業(yè)旅游發(fā)展指導規范》，公布了首批農業(yè)旅游示范點(diǎn)；2002年倡導開(kāi)展農業(yè)旅游，發(fā)布實(shí)施《全國農業(yè)旅游示范點(diǎn)、工業(yè)旅游示范點(diǎn)檢查標準（試行）》；2004年在全國評出203個(gè)農業(yè)旅游示范點(diǎn)。一系列政策推動(dòng)了休閑農業(yè)與鄉村旅游發(fā)展，涌現出了上海孫橋現代農業(yè)科技觀(guān)光園、北京錦繡大地農業(yè)科技觀(guān)光園、廣州番禺化龍農業(yè)大觀(guān)園、北戴河集發(fā)生態(tài)農業(yè)觀(guān)光園、蘇州西山現代農業(yè)示范園、成都鄲縣農家樂(lè )、武夷山觀(guān)光茶園等一大批觀(guān)光休閑農業(yè)園區。

（三）2006～2015年快速增長(cháng)階段

這是我國經(jīng)濟社會(huì )“十一五”和“十二五”兩個(gè)五年規劃時(shí)期，以中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì )提出建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會(huì )主義新農村為標志，休閑農業(yè)進(jìn)入快速增長(cháng)階段，開(kāi)始注重整體規劃，開(kāi)展科學(xué)論證。2006年原國家旅游局將當年全國旅游主題確定為“中國鄉村旅游年”，宣傳口號為“新農村、新旅游、新體驗、新風(fēng)尚”，出臺了《關(guān)于促進(jìn)農村旅游發(fā)展的指導意見(jiàn)》；2007年與原農業(yè)部發(fā)文《關(guān)于大力推進(jìn)全國鄉村旅游發(fā)展的通知》；2009年的“中國生態(tài)旅游年”，倡導“走進(jìn)綠色旅游，感受生態(tài)文明”；2010年原農業(yè)部組織編制了《全國休閑農業(yè)發(fā)展“十二五”規劃》；2014年審定了《休閑農業(yè)術(shù)語(yǔ)、符號規范》《農家樂(lè )設施與服務(wù)規范》兩項標準。同年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出了“大力發(fā)展鄉村旅游”的具體指導意見(jiàn)。這些舉措有力地助推了休閑農業(yè)和鄉村旅游發(fā)展，相繼出現了以農家樂(lè )、度假村、野營(yíng)地、生態(tài)農業(yè)觀(guān)光園、教育農園、民俗文化村、鄉村俱樂(lè )部等多種形式的休閑農業(yè)與鄉村旅游，休閑農業(yè)和鄉村旅游成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新亮點(diǎn)。據不完全統計，2015年全國休閑農業(yè)和鄉村旅游接待游客超過(guò)22億人次，營(yíng)業(yè)收入超過(guò)4400億元，從業(yè)人員790萬(wàn)，其中農民從業(yè)人員630萬(wàn)，帶動(dòng)550萬(wàn)戶(hù)農民增收。

（四）2015年后“十三五”高速發(fā)展階段

進(jìn)入“十三五”后，中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人均GDP超過(guò)8000美元，農業(yè)發(fā)展進(jìn)入“休閑拐點(diǎn)”，休閑農業(yè)呈現出產(chǎn)業(yè)規�；�、經(jīng)營(yíng)集約化、內涵多元化的發(fā)展趨勢。各項扶持政策密集出臺，2015年以來(lái)每年的中央一號文件都對發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游進(jìn)行了部署。休閑農業(yè)的社會(huì )投資增加，經(jīng)營(yíng)主體多元，類(lèi)型模式多樣，組織體系逐步健全。與之相關(guān)的規劃設計、人才培訓、信息咨詢(xún)和宣傳推廣等中介服務(wù)機構也發(fā)展起來(lái)。截至2018年底，農業(yè)農村部已創(chuàng )建了388個(gè)全國休閑農業(yè)和鄉村旅游示范縣，聚集村達9萬(wàn)多個(gè)，推介了710個(gè)“中國美麗休閑鄉村”和248個(gè)“中國美麗田園”。2018年全國休閑農業(yè)和鄉村旅游接待超30億人次，比2015年增加9億人次，年均增長(cháng)11%；營(yíng)業(yè)收入超8000億元，比2015年翻了一番，年均增長(cháng)22%。據對13.5萬(wàn)家休閑農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的觀(guān)測，休閑農業(yè)中農民從業(yè)的占93%，平均每畝農地營(yíng)業(yè)收入可達1.5萬(wàn)元，從事休閑從業(yè)的農民年人均收入在5萬(wàn)元以上。休閑農業(yè)對增加農民收入、精準扶貧精準脫貧、促進(jìn)農村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉一體化發(fā)展以及拓展旅游業(yè)發(fā)展空間具有重要意義。根據休閑農業(yè)和鄉村旅游發(fā)展“十三五”規劃，到2020年，全國休閑農業(yè)布局將更優(yōu)化、類(lèi)型更豐富、功能更完善、特色更鮮明。

三、我國休閑農業(yè)區域布局和主要發(fā)展模式

休閑農業(yè)貫穿農村一二三產(chǎn)業(yè)，融合生產(chǎn)、生活和生態(tài)服務(wù)功能，緊密聯(lián)結農業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，將農業(yè)從單一的農產(chǎn)品生產(chǎn)功能向原料供應、生態(tài)涵養、文化傳承、人文創(chuàng )意等多功能擴展，實(shí)現大農業(yè)與大旅游的有機結合。根據區位、資源、文化背景等條件，我國休閑農業(yè)的區域空間布局主要有：大中城市和名勝景區周邊，依山傍水逐草自然生態(tài)區，少數民族地區和傳統特色農區。當然，不同發(fā)展時(shí)期和不同分類(lèi)標準，休閑農業(yè)發(fā)展模式有不同的分類(lèi)方式。2018年中央一號文件指出，要“實(shí)施休閑農業(yè)和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完善、功能多樣的休閑觀(guān)光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮”，把鄉村民宿和特色小鎮作為當前休閑農業(yè)和鄉村旅游發(fā)展的重要模式。

（一）都市農業(yè)和名勝景區周邊連片開(kāi)發(fā)型

為滿(mǎn)足城市多方面需求發(fā)展起來(lái)的都市農業(yè)，位于市區周?chē)�的近郊（也可能鑲嵌在市區內部）和客源豐富名勝景區周邊，二者是休閑農業(yè)布局和發(fā)展的重要區域，適合政府為主建設基礎設施，帶動(dòng)農民集中連片開(kāi)發(fā)。這種模式結合周?chē)�的田園景觀(guān)和民俗文化，興建一些休閑、娛樂(lè )設施，為游客提供休憩、度假、娛樂(lè )、餐飲、健身服務(wù)，主要經(jīng)營(yíng)類(lèi)型包括相對集中聯(lián)片的休閑度假村、休閑農莊、農業(yè)嘉年華、市民農園、農事體驗樂(lè )園以及民宿和鄉村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等區域較常見(jiàn)。如北京朝來(lái)農藝園、上海孫橋現代農業(yè)開(kāi)發(fā)區、蘇州未來(lái)園林大世界等。此外，依托科研力量建立起來(lái)的很多農業(yè)科技園區，也由單一的生產(chǎn)示范功能，逐漸轉變?yōu)榧嬗行蓍e和觀(guān)光等多功能的農業(yè)園區，分蘗出農業(yè)觀(guān)光園、農業(yè)科技生態(tài)園、農業(yè)產(chǎn)品展覽館、農業(yè)博覽園或博物館等經(jīng)營(yíng)模式，可以為游客提供了解農業(yè)歷史、學(xué)習農業(yè)技術(shù)、增長(cháng)農業(yè)知識等活動(dòng)服務(wù)。

（二）依山傍水逐草自然生態(tài)區的觀(guān)光養生型

山區、濱水地區與草原地區具有獨特氣候、植被、生態(tài)和人文資源，是重要的特色休閑農業(yè)功能區。在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，發(fā)展出了農業(yè)生態(tài)游、農業(yè)景觀(guān)游、民俗風(fēng)情游、特色農牧漁業(yè)為主的休閑農莊和農家樂(lè )。同時(shí)，結合特色村落、小城鎮建設，以新農村格局和古村鎮宅院建筑為旅游標志物，開(kāi)發(fā)觀(guān)光旅游，涵蓋有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村風(fēng)貌型和古鎮建筑型。如海南省利用獨特資源，以共享農莊為載體發(fā)展休閑農業(yè)。此外，以獨特的景觀(guān)、設計加上互聯(lián)網(wǎng)帶動(dòng)創(chuàng )建的精品民宿，逐漸成為這些地區的亮點(diǎn)。民宿除了增加鄉村人氣、游客消費頻率，還大大提升了目的地知名度，通過(guò)熟人營(yíng)銷(xiāo)，提高入住率。浙江松陽(yáng)縣的“過(guò)云山居”，不少游客去松陽(yáng)，就是為了在過(guò)云山居住一晚，一家民宿帶動(dòng)了整個(gè)松陽(yáng)縣的旅游。

（三）少數民族地區的民俗風(fēng)情型

少數民族地區具有豐富的特色民風(fēng)和民俗資源，通過(guò)保護特色村莊和田園風(fēng)光，以特色風(fēng)土人情、民俗文化為旅游標志物，突顯農耕文化、鄉土文化和民俗文化，開(kāi)發(fā)農耕展示、民間技藝、時(shí)令民俗、節慶活動(dòng)、民間歌舞等休閑旅游活動(dòng)，豐富休閑農業(yè)和鄉村旅游的文化內涵。主要類(lèi)型有農耕文化型、民俗文化型、鄉土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壯的季節被喻為“農牧物資交易會(huì )”的蒙古族那達慕大會(huì )；黔東南地區農歷三月初三侗族的播種節，農歷正月至二月由寨老帶領(lǐng)男女老少通過(guò)吹笙、跳舞、斗牛、對歌等形式進(jìn)行“祭薩”活動(dòng)的榕江三寶侗族薩瑪節；以展示梯田、高原湖泊、雪域風(fēng)光和白族、藏族、哈尼族等少數民族農村生產(chǎn)生活特性的云南民族農耕文化博物館；體現黎族風(fēng)情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。

（四）傳統特色農區的農家樂(lè )、觀(guān)光采摘、民宿等多形態(tài)

傳統特色農區是以農產(chǎn)品生產(chǎn)為主，同時(shí)，立足當地農業(yè)資源、農耕文化、生產(chǎn)條件和自然景觀(guān)，通過(guò)拓展農業(yè)的多功能性，強化農業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品功能創(chuàng )意，提升文化內涵，發(fā)展出景觀(guān)農業(yè)、農事節慶、觀(guān)光采摘、特色動(dòng)植物觀(guān)賞以及各種農業(yè)園區、主題公園等。農民利用自家庭院、自己生產(chǎn)的農產(chǎn)品及周?chē)�的田園風(fēng)光、自然景觀(guān)，以低廉的價(jià)格吸引游客前來(lái)吃、住、玩、游、娛、購等的農家樂(lè )，主要類(lèi)型有農業(yè)觀(guān)光農家樂(lè )、民俗文化農家樂(lè )、民居型農家樂(lè )、體閑娛樂(lè )農家樂(lè )、食宿接待農家樂(lè )、農事參與農家樂(lè )等。近年發(fā)展起來(lái)的鄉村民宿覆蓋云南等全國21個(gè)省份239個(gè)貧困縣，僅2018年這些貧困縣的民宿就增長(cháng)了5倍，其中陜西和河南兩省貧困縣的鄉村民宿分別增長(cháng)了23倍和15倍，對于脫貧發(fā)揮了重要作用。

四、我國休閑農業(yè)發(fā)展中的主要問(wèn)題

（一）多部門(mén)管理，缺乏統籌規劃休閑農業(yè)涉及三次產(chǎn)業(yè)，空間結構復雜，需根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的階段性要求進(jìn)行統籌規劃。休閑農業(yè)既是“農業(yè)”，也是“休閑”，在管理層次上涉及農業(yè)農村部門(mén)與文化和旅游部門(mén)的職能定位和綜合協(xié)調問(wèn)題。把“休閑農業(yè)”定位為“農業(yè)”與把“休閑農業(yè)”定位為“休閑產(chǎn)業(yè)”，不僅是一個(gè)由哪個(gè)部門(mén)管理的問(wèn)題，更是一個(gè)影響休閑農業(yè)發(fā)展方向的重大問(wèn)題。比如當前社會(huì )關(guān)注的“民宿”產(chǎn)業(yè)，在日本、我國臺灣地區，民宿與鄉村酒店是嚴格區分的。很多國家和地區發(fā)展民宿的主要目的是充分利用農戶(hù)現有民房，增加農民特別是農村老人的就業(yè)機會(huì )，增強外界對農村生產(chǎn)、生活的了解，為農民與城市外來(lái)客搭建交流平臺。因此，在用地制度、房屋建筑、衛生、防火等等方面的標準就要低于鄉村酒店業(yè)。而當前我國的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景觀(guān)和環(huán)境等方面的要求大大高于以農民特別是小農戶(hù)經(jīng)營(yíng)為主體的“民宿”。多部門(mén)管理，缺乏對休閑農業(yè)發(fā)展定位的一致性意見(jiàn)，各個(gè)部門(mén)都在按各自的理解和權限制定發(fā)展規劃和行業(yè)標準，比如有些地方推出休閑農業(yè)基地星級認證，片面強調旅游接待的設施設備完備及服務(wù)標準化，忽視了休閑農業(yè)的“農業(yè)特色”、“農民特色”，造成規劃定位不清。

（二）基礎設施不配套，價(jià)值鏈短

近年來(lái)，我國鄉村公路、水、電、氣、網(wǎng)、醫療、衛生等基礎設施建設取得了突出成績(jì)，但相對于城市來(lái)說(shuō)，還很落后。在少數民族地區、貧因山區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區，基礎設施條件更差些，很難吸引城里人去吃、住、游。連接景區道路、停車(chē)場(chǎng)等基礎設施建設滯后，垃圾和污水等農村人居環(huán)境整治歷史欠賬多，鄉村民宿、農家樂(lè )等產(chǎn)品和服務(wù)標準不完善，連接休閑農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與消費者之間的信息服務(wù)不充分，經(jīng)營(yíng)規模普遍偏小，服務(wù)質(zhì)量不高，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，無(wú)法取得規模效應，價(jià)值鏈短。

（三）建設指標少，用地成本高

按照2018年新的農村土地承包法，承包地必須農用，但對什么是“農用”并沒(méi)有嚴格定義�，F行的土地制度是按傳統“農業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)”行業(yè)分類(lèi)標準對土地進(jìn)行用途管制的，而休閑農業(yè)是三次產(chǎn)業(yè)的融合，既是“休閑”也是“農業(yè)”，生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品同時(shí)包含了“農業(yè)和非農業(yè)用地”的土地要素。不管哪種模式的休閑農業(yè)，要想獲得正常的投資收益和可持續經(jīng)營(yíng)，必然需要建設一些基本的餐飲、農產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)、停車(chē)場(chǎng)、住宿、會(huì )議、休憩娛樂(lè )、科學(xué)實(shí)驗設施�，F有的《土地管理法》規定，這些設施用地屬于非農的建設用地，需要通過(guò)征地將集體用地轉變?yōu)閲�有的建設用地才能使用。在城市建設用地指標還極為緊缺的情況下，休閑農業(yè)的建設用地難有保障。此外，即使休閑農業(yè)項目符合土地利用整體規劃，在有建設用地指標的情況下，將農用地通過(guò)征、掛、拍等程序轉為建設用地，用地成本大幅度增長(cháng)，很多休閑農業(yè)項目難于承受。

（四）資金回收期長(cháng)，經(jīng)營(yíng)效益不理想

在國家提倡下，休閑農業(yè)近年來(lái)成為社會(huì )的熱點(diǎn)。在城市地產(chǎn)降溫的大背景下，很多工商資本下鄉，盲目流轉土地，發(fā)展休閑農業(yè)綜合體，但農業(yè)投資周期長(cháng)，市場(chǎng)波動(dòng)大。根據我們的調查，休閑農業(yè)項目的盈利率很低，10個(gè)休閑農業(yè)項目，7個(gè)虧損、2個(gè)持平、1個(gè)能贏(yíng)利，原因是多方面的：（1）休閑農業(yè)自身屬性和農地制度限制，休閑農業(yè)經(jīng)營(yíng)者很難提供符合金融部門(mén)要求的有效抵押品，導致其獲得的銀行信貸支持有限，也很難直接從資本市場(chǎng)融資，需要經(jīng)營(yíng)者雄厚的資本為支撐，投資量大；（2）鄉村旅游季節性強，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常費用高；（3）鄉村旅游產(chǎn)品單一、對項目地文化缺乏深度挖掘，同質(zhì)化問(wèn)題嚴重；（4）農地產(chǎn)權不穩定，休閑農業(yè)缺少投資價(jià)值；（5）農產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險大，“家有萬(wàn)貫，帶毛的不算”，一場(chǎng)突如而來(lái)的非洲豬瘟，就讓很多養豬場(chǎng)關(guān)門(mén)倒閉。

（五）缺乏建設標準，碰觸農地紅線(xiàn)

在休閑農業(yè)難贏(yíng)利的背景下，一些經(jīng)營(yíng)者開(kāi)始碰觸農地紅線(xiàn)，打“擦邊球”違法用地，出現農地非農化現象�？傮w上，直接在農用地上建設永久住房、私人休閑農莊、會(huì )所、飲食大排檔等現象較少，而大多表現在擴大設施農業(yè)用地面積，變更農業(yè)設施用途，突出表現為以下四個(gè)方面：（1）在溫室、大棚、葡萄架、果樹(shù)下布置桌椅從事餐飲活動(dòng)；（2）建設空中木屋，將建筑物騰空；（3）以建設臨時(shí)生產(chǎn)用房名義建民宿；（4）不經(jīng)用地許可程序建設游泳池、兒童樂(lè )園、會(huì )議室等非農用地設施。2018年10月以來(lái)國家開(kāi)始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5萬(wàn)畝休閑農業(yè)上的各種違規建筑。應該看到，這種違規“大棚房”是各種原因造成的，大多數是多年來(lái)堅守農業(yè)的經(jīng)營(yíng)者積累起來(lái)的財富，是休閑農業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。“一刀切”清理“大棚房”的情況勢必影響投資休閑農業(yè)的預期。

五、政策建議

（一）劃定休閑農業(yè)區，配套相應的基礎設施

為了引導休閑農業(yè)向集群分布、集約經(jīng)營(yíng)轉變，農業(yè)農村部主要通過(guò)全國休閑農業(yè)與鄉村旅游示范創(chuàng )建、全國休閑農業(yè)創(chuàng )意精品推介、中國美麗田園推介和中國最美休閑鄉村推介等方式，推動(dòng)形成休閑農業(yè)產(chǎn)業(yè)區、產(chǎn)業(yè)帶，個(gè)別地方制定了休閑農業(yè)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規劃，但在國家層面尚未制定休閑農業(yè)區設置標準和管理辦法。大陸可參照借鑒臺灣經(jīng)驗，劃定休閑農業(yè)區。在休閑農業(yè)區域內，認定休閑農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，制定符合休閑農業(yè)發(fā)展要求的政策措施。結合美麗鄉村建設、鄉村公路建設、農村人居環(huán)境整治等國家重大工程，完善交通、物流、網(wǎng)絡(luò )、水電、安全、衛生等基礎設施。充分利用旅游電商平臺大數據資源，實(shí)現休閑農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與消費者之間的信息匹配和需求對接。根據區域如“天然氧吧”地區氣象特征，利用科技手段改進(jìn)休閑農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提升設備設施，提高休閑農業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)，增強季節性客戶(hù)體感舒適度。

（二）改革休閑農業(yè)用地制度

休閑農業(yè)是在經(jīng)濟發(fā)展后農業(yè)生產(chǎn)成本上升、國民休閑需求增長(cháng)推和拉的結果，其目標是在保護農地的基礎上，利用農業(yè)多功能性進(jìn)行保護性開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)的目的是要給予農業(yè)投資者、經(jīng)營(yíng)者合理的贏(yíng)利空間，帶動(dòng)農民增收，穩定農業(yè)從業(yè)者隊伍，防止農地荒蕪化。休閑農業(yè)融合了三次產(chǎn)業(yè)，其用地屬性復雜，不能簡(jiǎn)單地按姓“農”還是“非農”的傳統用地性質(zhì)進(jìn)行管制。休閑農業(yè)將農業(yè)生產(chǎn)、農民生活和農村生態(tài)環(huán)境保護納入到同一經(jīng)營(yíng)過(guò)程，因此需要打破現有的農地、建設用地管理制度，容許農家樂(lè )、民宿、休閑農園、休閑農莊等按新的建設材料、建設標準合理、合規、合法開(kāi)發(fā)。對于通過(guò)建設用地獲得的土地增值收益，可按一定比例評估征收增值收益稅，專(zhuān)項用于農田保護。按照2018年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》的要求，“在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過(guò)村土地利用規劃，調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。”但在實(shí)際過(guò)程中，休閑農業(yè)用地難于得到保障。不管是《農村土地承包法》還是《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》，都不能很好地滿(mǎn)足休閑農業(yè)發(fā)展的用地需求，亟待改革。在符合規劃的前提下，農村集體經(jīng)營(yíng)建設用地、農村閑置房屋、“四荒地”、可用林場(chǎng)和水面自辦、入股等方式經(jīng)營(yíng)休閑農業(yè)的，可以不通過(guò)招拍掛程序直接轉為建設用地。

（三）制定休閑農業(yè)建設標準，保護經(jīng)營(yíng)者合法權益

中國是一個(gè)人多地少的大國，保障糧食安全和農村社會(huì )穩定是頭等大事，在適度放寬休閑農業(yè)用地標準的同時(shí)，對于休閑農業(yè)建設材料、建設標準要嚴，做到寬嚴相濟。既要支持發(fā)展，也要保護耕地，嚴防借休閑農業(yè)之名，從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及各種形式的非法用地行為。通過(guò)制定新的建設標準，基本目標是要防止農地的綜合生產(chǎn)能力受到根本性破壞。在遇到糧食供給嚴重不足的特殊情況下（技術(shù)進(jìn)步后，這種情況基本不存在），能夠順利地恢復為可生產(chǎn)糧食的耕地。在開(kāi)發(fā)的同時(shí)，“藏糧于地，藏糧于技”，以防不測。同時(shí)，要保護經(jīng)營(yíng)者合法權益，穩定社會(huì )投資預期，吸引社會(huì )資本進(jìn)入，保障休閑農業(yè)健康發(fā)展。大體上可按“限材料、限規模、易復墾”的要求制定建設標準。“限材料”就是使用對農地不產(chǎn)生永久性、不可恢復性的材料，比如木制材料或開(kāi)發(fā)出新的特種材料；“限規模”，明確休閑農業(yè)項目中農用地承擔休閑功能的比例上限和面積上限；“易復墾”，允許農用地上搭建易移走或復墾的建筑物，比如移動(dòng)小木屋、集裝箱或者易拆除鋼結構小型住房等。

（四）培養休閑農業(yè)專(zhuān)門(mén)隊伍，規范服務(wù)質(zhì)量

休閑農業(yè)是鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的新事物，政策制定、經(jīng)營(yíng)管理模式、服務(wù)標準方方面面都還在探索試驗的過(guò)程中。在公共服務(wù)上，要從規劃引導入手，積極推進(jìn)“多規合一”，將休閑農業(yè)和鄉村旅游開(kāi)發(fā)納入城鄉發(fā)展大系統中，打造產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)群。完善休閑農業(yè)和鄉村旅游監測統計制度，適時(shí)向社會(huì )公布統計數據，便于分析、跟蹤和研究。通過(guò)宣傳先進(jìn)地區的發(fā)展經(jīng)驗，制定行業(yè)標準，引領(lǐng)和規范服務(wù)質(zhì)量。加強從業(yè)技能培訓，培養一批服務(wù)接待、教育解說(shuō)實(shí)用人才。打造多元化產(chǎn)品，制定學(xué)生下鄉實(shí)習、城市居民下鄉體驗生活等休假制度，促進(jìn)鄉村休閑觀(guān)光游旺季分流、淡季不淡。在村莊規劃制定和美麗鄉村建設中，要提前根據休閑農業(yè)和鄉村旅游要求布局農村居民點(diǎn)，按照發(fā)展休閑農園、農莊、民宿要求提升食品安全、消防安全、環(huán)境保護等監管標準和管理手段。鼓勵學(xué)校開(kāi)設專(zhuān)業(yè)課程，培養一批規劃設計、創(chuàng )意策劃和市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)專(zhuān)門(mén)人才。在新型農民職業(yè)培訓中，把休閑農業(yè)的相關(guān)知識作為重點(diǎn)課程。支持城里人、大學(xué)生、外出務(wù)工經(jīng)商的成功人士回鄉從事休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)，讓新鄉賢與農民結對子，促進(jìn)現代農民的培育。

（五）提供財政金融支持，提升創(chuàng )收能力

不管是農家樂(lè )、民宿、休閑農園、休閑農莊還是休閑鄉村，每一種休閑農業(yè)可持續發(fā)展的基點(diǎn)都要建立在經(jīng)營(yíng)主體能夠贏(yíng)利的基礎上。從事休閑農業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，雖然充滿(mǎn)鄉愁，但本質(zhì)上是從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，具備創(chuàng )收能力才可能承擔起帶動(dòng)農民發(fā)家致富、提升鄉村產(chǎn)業(yè)品質(zhì)和繁榮鄉村經(jīng)濟的歷史責任。只有家國情懷的浪漫，而不能認識到鄉村仍是以初中文化程度以下的農民為主、較為貧困和落后的廣大區域，休閑農業(yè)的經(jīng)營(yíng)就難以長(cháng)久。農業(yè)仍然弱質(zhì)，農民仍然弱勢，現代生產(chǎn)要素由農村向城市轉移的大趨勢沒(méi)有變，休閑農業(yè)需要國家的財政金融支持。財政上，創(chuàng )新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，引導社會(huì )資本投入。采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行財政支持，整合財政資金向休閑農業(yè)區傾斜。金融政策上，加大對休閑農業(yè)的信貸支持，幫助經(jīng)營(yíng)主體解決融資難、融資貴的問(wèn)題，建立銀企對接平臺，拓寬抵押擔保物范圍，提高信貸額度。 

（作者：廖永松，中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所研究員）