從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，行之有效的鄉村治理體系本質(zhì)上是能夠提高效率、降低交易成本、充分激發(fā)鄉村活力的一套機制。鄉村治理要共建共治，就是要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織、村民各自的作用，構建一套行之有效的制度體系。鄉村旅游作為鄉村振興的主要產(chǎn)業(yè)途徑，一方面為鄉村治理水平提升提供了契機，另一方面也催生了鄉村治理水平提升的內在動(dòng)力。

□高源

黨的十九大報告指出要“實(shí)施鄉村振興戰略”，其中一個(gè)重要方面就是加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系�！吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的意見(jiàn)》出臺，正式拉開(kāi)鄉村振興的大幕。鄉村要振興，治理要先行。要提升鄉村治理水平，建立健全鄉村治理體系是基礎。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，行之有效的鄉村治理體系本質(zhì)上是能夠提高效率、降低交易成本、充分激發(fā)鄉村活力的一套機制。建立和完善治理體系，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)治理提升是一條主要途徑。鄉村旅游作為鄉村振興的主要產(chǎn)業(yè)途徑，在精準扶貧、增加就業(yè)、調整產(chǎn)業(yè)結構、催生農村社會(huì )組織等方面發(fā)揮了獨特的作用，一方面為鄉村治理水平提升提供了契機，另一方面也催生了鄉村治理水平提升的內在動(dòng)力。

一、鄉村治理面臨的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國鄉村地區以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心，建立了農村基本經(jīng)濟制度和市場(chǎng)機制，賦予并保障農民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權;以促進(jìn)農村上層建筑變革為核心，實(shí)行農村綜合改革以適應農村基本經(jīng)濟制度。在此基礎上，20世紀80年代，我國啟動(dòng)了村民自治改革。一方面在全國農村地區恢復鄉鎮政權建制，實(shí)現了政社分開(kāi);另一方面在農村地區設立村民委員會(huì )，全面管理鄉村事務(wù)，實(shí)行多年的 “公社——大隊——生產(chǎn)隊”的三級管理模式被“鄉政村治”模式替代。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟迅速發(fā)展和城鄉一體化程度不斷加深，鄉村治理面臨的問(wèn)題日益顯現。

一是鄉村經(jīng)濟發(fā)展遲緩，市場(chǎng)配置作用未充分發(fā)揮。當前，我國多數鄉村地區缺乏基本的產(chǎn)業(yè)，仍然從事著(zhù)低水平低效率的農業(yè)家庭生產(chǎn)。農業(yè)產(chǎn)出在滿(mǎn)足自身需求之后，僅有少量剩余可供市場(chǎng)交易。交易的不活躍，直接導致鄉村經(jīng)濟蕭條，市場(chǎng)發(fā)育嚴重滯后。同時(shí)，農產(chǎn)品商品化率低下，導致產(chǎn)供銷(xiāo)體系無(wú)法在鄉村地區真正建立起來(lái)，資源配置中市場(chǎng)的決定性作用就無(wú)法真正發(fā)揮，城鄉居民貧富差距越來(lái)越大。一旦農民收入無(wú)法提升，就會(huì )進(jìn)一步加劇市場(chǎng)蕭條，進(jìn)而形成一個(gè)惡性循環(huán)，長(cháng)此以往將不僅影響鄉村地區的發(fā)展和穩定，甚至將會(huì )影響整個(gè)國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二是治理方式和結構單一，政府調節作用有限。結構單一主要指的是鄉村治理主體以行政機關(guān)為主，缺乏社會(huì )組織和村民參與鄉村治理，這直接導致了治理主體不完善。這種不完善，使得行政機關(guān)與村民之間形成一種管理和被管理的關(guān)系，更容易產(chǎn)生對抗，而不是合作。方式單一主要指的是鄉村治理主體治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等協(xié)商等合作機制，這直接導致了治理目標的偏離。隨著(zhù)國家取消農業(yè)稅，鄉村地區原有的鄉鎮政府、村黨支部、村民委員會(huì )等治理主體喪失了部分收入來(lái)源，行政積極性和行政動(dòng)員能力下降，治理目標向“不出事”偏離。兩者相互作用下，使得政府調節作用只能有限發(fā)揮。

三是鄉村文化貧弱，內生動(dòng)力不足。農民文化意識薄弱，生活方式單一，在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的沖擊下，鄉村傳統文化的生存受到前所未有的挑戰，鄉村文化逐漸被社會(huì )邊緣化。與此同時(shí)，隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，鄉村人員流動(dòng)加速，能人、年輕人都不愿意從事村兩委工作，村集體與村民之間的凝聚力嚴重不足。鄉村發(fā)展的硬基礎本就不足，加上文化邊緣化、勞動(dòng)力流失、凝聚力不足等軟環(huán)境問(wèn)題，鄉村發(fā)展內生動(dòng)力不足。

二、發(fā)展鄉村旅游激活了鄉村地區的市場(chǎng)機制

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)配置資源，可以提升效率、降低成本。長(cháng)期以來(lái)，鄉村地區市場(chǎng)體系不完善嚴重制約了鄉村地區發(fā)展。鄉村旅游的發(fā)展，成功激活了鄉村地區的市場(chǎng)機制，彌補了市場(chǎng)在鄉村地區資源配置中的缺失，效果逐漸顯現。

一是增加了鄉村消費。長(cháng)期以來(lái)，鄉村地區的消費一直維持在較低水平，僅僅用于滿(mǎn)足基本生活需求。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，一方面是大量外來(lái)游客的消費激增，另一方面是本地居民的引致性消費激增，這部分是為了滿(mǎn)足游客消費而產(chǎn)生的。消費激增，一方面使鄉村地區農產(chǎn)品庫存得以消解，使農產(chǎn)品更快更好地變成商品，提升了商品化率;另一方面也建立和完善了鄉村市場(chǎng)交易體系，讓鄉村產(chǎn)出能夠更好地對接市場(chǎng)。

二是改善了產(chǎn)業(yè)結構。長(cháng)期以來(lái)，廣大鄉村地區產(chǎn)業(yè)結構單一，農業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中以糧食生產(chǎn)為主，以家庭為主要經(jīng)營(yíng)單位，生產(chǎn)方式粗放、效率低下。伴隨鄉村旅游的發(fā)展，游客需求逐漸多元化，鄉村供給不足成為限制發(fā)展的主要障礙。供給不足，一方面是量，更多的則是結構不合理。以糧食為主的產(chǎn)業(yè)結構已經(jīng)無(wú)法適應鄉村旅游的發(fā)展，從以糧為主向多元化種植結構轉變已經(jīng)勢不可擋。經(jīng)濟結構的調整，極大提升了資源配置的效率，提升了供給水平和針對性，使土地產(chǎn)出避免同質(zhì)化、低水平競爭。同時(shí)，非糧化趨勢也充分拓展了鄉村土地功能，從單一糧食保障功能拓展向風(fēng)景觀(guān)賞功能。

三是增加了鄉村收入。一方面增加了鄉村原有居民收入。農業(yè)生產(chǎn)效率提升，土地產(chǎn)出隨之增加，加上一些鄉村地區土地流轉、新型合作社等改革紅利相繼釋放，在原有產(chǎn)出之外，還可以獲得租金和股金，增收效果明顯。另一方面增加了鄉村集體收入。在許多鄉村地區，村集體收入微薄，根本沒(méi)有財力來(lái)維持鄉村地區的公共服務(wù)和生產(chǎn)改進(jìn)。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，村集體收入逐年提升，集體財力狀況不斷改善，用于改善村容村貌、提升公共服務(wù)水平的支出不斷增加，必然會(huì )吸引更多游客，形成良性循環(huán)。

四是活躍了要素流動(dòng)。長(cháng)期以來(lái)，城鄉之間的二元結構使得鄉村一直是資本、勞動(dòng)力、土地等要素的輸出地，要素不活躍是制約鄉村發(fā)展的主要原因之一。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，大量外出務(wù)工人員能夠實(shí)現在家門(mén)口就業(yè)，實(shí)現了勞動(dòng)力回流;看到商機的資本開(kāi)始加緊布局，實(shí)現了資本流入;WIFI、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)普及和應用，實(shí)現了技術(shù)的流入;城市優(yōu)秀管理團隊進(jìn)入，實(shí)現了管理和人才的流入，眾多要素的日益活躍，催生了鄉村旅游發(fā)展的內在動(dòng)力。

三、發(fā)展鄉村旅游改變了鄉村地區的生存文化

在市場(chǎng)機制作用下，伴隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，原本自給自足的小農經(jīng)濟模式已經(jīng)被打破，新的生存文化正在形成。

一是服務(wù)理念逐漸形成。鄉村地區經(jīng)濟落后，信息閉塞，以自我家庭為中心的理念根深蒂固，服務(wù)理念缺失。在發(fā)展旅游初期，村民自以為最好的住宿環(huán)境、飯食都未見(jiàn)得滿(mǎn)足游客需求，根源就在于服務(wù)理念缺失。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，住宿環(huán)境不斷改善，暖氣、洗浴、WIFI等設備不斷完善;飯菜花樣增多、擺盤(pán)漂亮、飯食結構也不斷合理;村容村貌不斷改進(jìn)，廁所革命有效推進(jìn)，鄉村公共環(huán)境不斷優(yōu)化，這些變化正是由服務(wù)理念催生的。服務(wù)理念的形成不僅滿(mǎn)足了游客需要，提升了游客體驗，同時(shí)也提升了村民自身生活水平。

二是環(huán)保理念深入人心。長(cháng)期以來(lái)，土地是鄉村地區主要收入來(lái)源。為了擴大收入，開(kāi)荒拓地是鄉村地區的普遍現象，加上農村基礎設施落后，垃圾處理不完善，鄉村環(huán)境破壞現象較為嚴重。習近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，保護好環(huán)境也能帶來(lái)收入的切身體驗，讓環(huán)保理念在鄉村地區逐漸形成。鄉村環(huán)境得以改善，恰恰是保護了鄉村旅游發(fā)展的核心資源，會(huì )進(jìn)一步吸引游客，形成良性循環(huán)。

三是法治觀(guān)念日益提升。市場(chǎng)機制的重要特征之一就是契約精神，而契約的保護正需要依靠法治力量。長(cháng)期以來(lái)，鄉村地區是熟人社會(huì )、封閉社區，相互交易依靠的是口碑、信用、血緣、親情。隨著(zhù)大量外來(lái)游客的進(jìn)入，鄉村地區陌生人日漸增多，并超過(guò)本地人，原來(lái)的交易模式已經(jīng)不能適應市場(chǎng)的快速變化，合同交易模式逐漸建立。通過(guò)法律來(lái)實(shí)現交易、維護自身權益、獲取救濟的觀(guān)念逐漸深入人心。

四是經(jīng)濟模式逐漸改變。自給自足小農經(jīng)濟的主要特征是低投入低產(chǎn)出，更加注重自身溫飽的滿(mǎn)足。鄉村旅游的發(fā)展，首先引發(fā)了高投資。村民不再局限于投資農藥、化肥、種子等農業(yè)生產(chǎn)物資，房屋改造、種植推廣等投資開(kāi)始出現。其次引發(fā)了高消費。為了滿(mǎn)足游客需要，各種超出基本生活保障的消費開(kāi)始出現。最后提升了加工水平，初級農產(chǎn)品的深加工產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)始形成。

四、發(fā)展鄉村旅游完善了鄉村地區的治理結構

隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，鄉村治理結構不斷完善，從一對一的行政管理開(kāi)始向多方共治格局轉變。

一是農民身份地位轉變。伴隨鄉村旅游的發(fā)展、大量新型經(jīng)營(yíng)組織的進(jìn)入，農民向產(chǎn)業(yè)工人轉變。農民生活從看天吃飯向獲取工資性收入轉變，農民勞作負擔減輕、心理壓力減小。同時(shí)，大部分鄉村地區采取土地流轉入股、租賃的方式組成新型經(jīng)營(yíng)組織，農民由直接經(jīng)營(yíng)者轉變?yōu)楣蓶|、出租人。村民由單純的被管理者角色轉變?yōu)榇寮�體合作對象的管理層、員工。兩者的關(guān)系由管理和被管理關(guān)系轉變?yōu)槠降群献麝P(guān)系，農民有了參與鄉村治理的平等主體地位。

二是新型經(jīng)營(yíng)組織誕生。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)無(wú)法適應市場(chǎng)化發(fā)展需要，新型經(jīng)營(yíng)組織應運而生。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，以土地流轉為制度基礎，集中成規模的土地流轉催生大量新型經(jīng)營(yíng)組織。這些組織大都以農民流轉土地入股，針對游客需求，結合鄉村實(shí)際，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。同時(shí)，也誕生了協(xié)會(huì )等中介性社會(huì )組織。新型經(jīng)營(yíng)組織和社會(huì )組織的誕生彌補了鄉村治理結構中缺少的一環(huán)，能夠在政府失靈時(shí)彌補政府的不足，在市場(chǎng)失靈時(shí)彌補市場(chǎng)的不足，形成一個(gè)較為完善的結構體系。

三是集體和個(gè)人關(guān)系得以改善。長(cháng)期以來(lái)，鄉村地區經(jīng)濟落后，勞動(dòng)力大量外流，集體資產(chǎn)模糊不清，導致集體和村民之間一盤(pán)散沙，缺少凝聚力。隨著(zhù)鄉村旅游的發(fā)展，集體和個(gè)人關(guān)系通過(guò)新型經(jīng)營(yíng)組織這一紐帶得以改善。一方面，集體需要村民支持才能發(fā)展壯大集體經(jīng)濟;另一方面，村民需要集體作為代表來(lái)增加談判砝碼和保障自身利益。集體和個(gè)人重新凝聚起來(lái)，不單單改善了治理結構，更提升了鄉村地區內生發(fā)展動(dòng)力。

鄉村治理要共建共治，就是要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織、村民各自的作用，構建一套行之有效的制度體系。發(fā)展鄉村旅游可以引入市場(chǎng)機制、催生社會(huì )組織、轉變村民身份地位，在幾方共同作用下，改善人與人、人與自然的關(guān)系，實(shí)現鄉村發(fā)展繁榮。